Il Protocollo Italia-Albania rappresenta un esperimento senza precedenti nel panorama europeo delle politiche migratorie. Annunciato alla fine del 2023 e ratificato dal Parlamento italiano nel febbraio 2024, l’accordo ha attraversato due fasi operative radicalmente diverse, accomunate da una costante tensione tra le ambizioni del Governo e i limiti imposti dal diritto europeo e dalla Magistratura.
## La prima fase: un meccanismo per le procedure di asilo
Nella sua configurazione originaria, il Protocollo prevedeva il trasferimento in Albania di persone intercettate in mare dalle autorità italiane durante operazioni di ricerca e soccorso. Il cuore del sistema era la cosiddetta “finzione giuridica della non-entry”: le persone trasferite nei centri albanesi venivano considerate come se non fossero mai entrate nel territorio dell’Unione Europea, pur essendo sottoposte alla giurisdizione italiana. Una costruzione giuridica che permetteva di applicare le procedure accelerate di frontiera previste dal nuovo Patto europeo su migrazione e asilo, ma in uno spazio geograficamente esterno all’Unione.
Il funzionamento prevedeva un doppio passaggio di screening. Il primo avveniva direttamente sulle navi italiane, dove personale della marina – non adeguatamente formato, secondo le denunce di gruppi medici italiani – doveva identificare le persone vulnerabili da escludere dal trasferimento: minori, donne incinte, soggetti con gravi problemi di salute. Chi superava questo primo filtro veniva portato a Shengjin, porto sulla costa adriatica albanese, per un secondo controllo. Da lì, le persone venivano trasferite a Gjader, nell’entroterra, dove si svolgeva la procedura accelerata vera e propria: registrazione della domanda di asilo, esame e decisione, il tutto in un massimo di dodici settimane. In caso di rigetto, si apriva la fase di rimpatrio, altre dodici settimane durante le quali la persona rimaneva in questo spazio limbo, formalmente non presente sul territorio europeo ma sottoposta alle sue regole.
Questa prima fase è stata però caratterizzata da un fallimento sistematico. Il 16 ottobre 2024 è avvenuto il primo trasferimento: sedici persone portate in Albania. Il giorno successivo, quattro di loro sono state riportate in Italia perché identificate come vulnerabili – tra cui due minori che non avrebbero mai dovuto essere selezionati per il trasferimento. Il giorno seguente, i giudici del Tribunale di Roma hanno invalidato gli ordini di trattenimento per i dodici rimasti, che sono stati anch’essi trasferiti in Italia.
Il governo ha tentato di aggirare l’ostacolo con un decreto che ridefiniva la lista dei paesi di origine sicuri, ma l’8 novembre il copione si è ripetuto: otto persone trasferite, una riportata immediatamente in Italia per motivi di salute, i trattenimenti degli altri sette non convalidati. A fine gennaio 2025, il trasferimento più numeroso – quarantanove persone – ha avuto lo stesso esito: sei identificate come vulnerabili e rimandate indietro, i trattenimenti dei quarantatré restanti non convalidati dalla Corte d’Appello di Roma.
Il nodo era una sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 4 ottobre 2024, che aveva stabilito un principio chiaro: un paese non può essere designato come “sicuro” se non garantisce condizioni di sicurezza per tutte le persone e per tutto il territorio. Bangladesh ed Egitto, i principali paesi di provenienza delle persone trasferite, erano stati inseriti nella lista italiana con eccezioni per alcuni gruppi a rischio – comunità LGBTIQ+, vittime di mutilazioni genitali, difensori dei diritti umani. Questo rendeva impossibile per i giudici convalidare trattenimenti basati sul presupposto della sicurezza di quei paesi.
Alla fine del 2024, i centri albanesi erano in stato di semi-abbandono: personale rientrato in Italia, contratti rescissi, media che parlavano di fallimento del protocollo. Dopo mesi di costruzione e investimenti per centinaia di milioni di euro, il bilancio era quello di persone trasportate avanti e indietro attraverso l’Adriatico senza alcun risultato concreto.
## La svolta: da centro per l’asilo a hub di rimpatrio
Il 10 febbraio 2025, la Presidente del Consiglio Meloni ha annunciato un cambio di strategia. I centri albanesi non sarebbero più stati utilizzati per le procedure di asilo, ma come hub di rimpatrio. Il decreto legge 37/2025, approvato il 28 marzo, ha introdotto una modifica radicale: il CPR di Gjader avrebbe potuto ospitare non solo persone intercettate in mare, ma anche persone già detenute nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio sul territorio italiano e destinatarie di provvedimenti di espulsione.
Si tratta di una novità assoluta nel contesto europeo. Mai prima d’ora uno Stato membro aveva realizzato una detenzione extraterritoriale a fini espulsivi. La Direttiva Rimpatri attualmente in vigore non prevede questa ipotesi, anche se – in una significativa coincidenza temporale – la Commissione europea ha presentato l’11 marzo 2025 una proposta di nuovo regolamento che apre alla possibilità di istituire “return hub” nei paesi terzi.
Il funzionamento del nuovo sistema è profondamente diverso da quello originario. Le persone non vengono più selezionate durante le operazioni di soccorso in mare, ma prelevate direttamente dai CPR italiani – Ponte Galeria a Roma, i centri di Milano, Gradisca e altri. La decisione sul trasferimento spetta alla Direzione dell’Immigrazione presso il Ministero dell’Interno, senza che la legge specifichi criteri precisi, presupposti o rimedi che le persone possano esperire per contestare la decisione.
La struttura di Gjader ha una capienza di 144 posti ed è gestita dalla cooperativa Medihospes, che si è aggiudicata l’appalto con un’offerta di 133,8 milioni di euro per ventiquattro mesi. All’interno operano agenti della Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza, oltre a un ufficio immigrazione che dipende direttamente dalla Questura di Roma. Il personale dell’ente gestore – 113 operatori tra sanitari, legali e mediatori culturali – completa l’organico. La sicurezza esterna è affidata alla polizia albanese.
I dati raccolti alla fine di luglio 2025 offrono un quadro del funzionamento effettivo. Da quando il centro ha iniziato a operare come CPR, ad aprile, sono transitate 140 persone. Di queste, ne sono uscite 113: quaranta perché il trattenimento non è stato prorogato, 37 perché effettivamente rimpatriate, 15 per inidoneità sanitaria, 7 perché hanno ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale, le altre per motivi diversi come trasferimenti in Italia o sospensione del decreto di espulsione. Al momento della visita dei Garanti, nel centro erano presenti soltanto ventisette persone, provenienti principalmente da Algeria, Senegal, Pakistan, India e Ghana.
Il Protocollo Italia-Albania non è un esperimento isolato. La stretta correlazione temporale tra i suoi sviluppi e l’evoluzione della normativa europea suggerisce che l’Italia stia anticipando e testando sul campo politiche che l’Unione sta formalizzando. Un mese dopo l’annuncio della trasformazione dei centri albanesi in hub di rimpatrio, la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento che legittima esattamente questo tipo di strutture offshore.
Il caso Albania dimostra che le politiche di esternalizzazione non sono una soluzione ai flussi migratori, ma una strategia per sottrarre le persone alle tutele giuridiche disponibili sul territorio europeo. La resistenza della magistratura italiana ha finora limitato i danni, costringendo il governo a riportare in Italia la grande maggioranza delle persone trasferite. Ma questa resistenza richiede risorse, competenze e una vigilanza costante che non possono essere date per scontate. Il futuro del diritto d’asilo europeo si gioca anche su questo terreno.